La pianificazione dell’AVS negli anni 1920 e 1930

Già programmata negli anni 1920, l’introduzione dell’AVS viene rinviata a causa, tra l’altro, della mancata intesa sulla sua impostazione finanziaria. La Lex Schulthess del 1931 naufraga non da ultimo sullo scoglio del controverso modello di finanziamento previsto. Nei dibattiti che precedono la votazione popolare, l’attenzione è monopolizzata da tre temi. Innanzitutto, ci si chiede se l’AVS debba essere finanziata in base al principio della capitalizzazione oppure a quello della ripartizione. Se si optasse per il primo, analogamente a quanto già accade nella previdenza professionale per la vecchiaia, i contributi dei singoli assicurati sarebbero investiti e, a partire da una certa età, restituiti sotto forma di rendita. Se invece si optasse per il secondo, le rendite di vecchiaia sarebbero correntemente erogate attingendo al capitale assicurativo, cosicché la generazione attiva che versa i contributi finanzierebbe i beneficiari delle rendite. Uno studio preliminare sul finanziamento dell’AVS, condotto nel 1919 dall’attuario nonché collaboratore della SUVA Paul Nabholz, propone di adottare il principio della capitalizzazione, in quanto indubbiamente più vicino al sentire degli assicurati obbligati a pagare i contributi. Sebbene la Lex Schulthess finisca con il puntare sul principio della ripartizione, il finanziamento dell’AVS è garantito da un apposito fondo alimentato prevalentemente dallo Stato.

In secondo luogo, per la pianificazione dell’AVS è importante capire come evolverà il numero di abitanti e in particolare il rapporto aritmetico tra contributori e beneficiari. Per questo motivo, nel 1928 l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali incarica il matematico Werner Friedli, professore di matematica attuariale e capo del servizio tecnico della cassa pensioni per i funzionari federali, di calcolare le basi statistico-demografiche dell’AVS. Friedli conosce lo stato della ricerca demografica dell’epoca ed è consapevole che, da questo punto di vista, la Svizzera sta attraversando un cambiamento epocale che comporterà un invecchiamento della società. Calcola che tra il 1920 e il 2000 la crescita demografica diminuirà costantemente e prevede che a fine millennio raggiungerà lo zero, ossia che il numero di decessi e di persone emigrate eguaglierà quello delle nascite e delle persone immigrate. Per l’AVS, il prospettato rallentamento della crescita demografica significa che il rapporto tra contributori e beneficiari rischia di peggiorare e il piano di finanziamento deve tenerne conto. A posteriori, le sue previsioni si rivelano troppo pessimiste. La crescita demografica non crolla come da lui pronosticato, ma anzi nella seconda metà del XX secolo riprende a tratti velocità; attorno al 2000 ammonta ancora di un mezzo punto percentuale e nel 2007 supera nuovamente la soglia del punto percentuale.

In terzo luogo, ci si interroga sulle fonti di finanziamento dell’AVS. Le rendite modeste previste dalla Lex Schulthess comprendono un importo di base versato a tutti gli assicurati e sussidi sociali erogati in funzione del bisogno dei beneficiari delle rendite. Mentre l’importo di base deve essere finanziato con i contributi dei lavoratori e dei datori di lavoro, i sussidi sociali devono essere coperti per l’80 per cento dalla Confederazione e per il 20 per cento dai Cantoni. A tale scopo, lo Stato può ricorrere alle imposte su alcol e tabacco. La prospettata introduzione di un’imposta sulle successioni e sulle donazioni nonché la riscossione una tantum di un’imposta sulla sostanza quali ulteriori fonti di finanziamento dell’AVS non vengono attuate. Nondimeno rendono il progetto AVS estremamente impopolare e contribuiscono in modo determinante alla sua bocciatura nella votazione popolare del 1931.

L’impostazione dell’AVS

Nel 1947, la legge sull’AVS supera lo scoglio del referendum grazie anche a un nuovo sistema di finanziamento che ricalca quello del regime delle indennità per perdita di salario e di guadagno. Nel dopoguerra, l’opera sociale delle IPG viene ridimensionata e il suo modello, trasmesso all’AVS. L’onere finanziario supplementare per lavoratori e datori di lavoro risulta relativamente contenuto, in quanto i contributi della neoistituita AVS sono in parte compensati dai minori contributi IPG.

Il dibattito è particolarmente acceso sulla questione dei contributi finanziari dei poteri pubblici. Una parte di essi è già coperto dai proventi a destinazione vincolata delle imposte su alcol e tabacco. L’introduzione di un’ulteriore accisa sul vino fallisce a causa dell’opposizione della Lega svizzera dei contadini (oggi più nota come Unione svizzera dei contadini). La stessa sorte tocca anche alla proposta di introdurre un’imposta federale sulle successioni, ma a farla naufragare è la levata di scudi dei Cantoni che rivendicano il diritto esclusivo d’imposizione sulla sostanza. Il Parlamento, dal canto suo, respinge la proposta di destinare una parte dell’imposta sulla cifra d’affari al finanziamento dell’AVS. Alla fine, sulla base di nuovi calcoli effettuati dall’Amministrazione federale, da cui risulta un onere per i poteri pubblici più contenuto, e soprattutto grazie al versamento delle riserve accumulate dalle IPG all’AVS, è possibile rinunciare al prelievo di una nuova imposta. Questo sistema di finanziamento rimane sostanzialmente immutato sino alla fine del XX secolo. Le prime otto revisioni della legge sull’AVS, incrementano dal 4 all’8,4 per cento i contributi della Confederazione. Quando nel 1975, a causa della situazione precaria delle finanze federali, tali contributi vengono temporaneamente congelati, ci si chiede a quali altri mezzi ricorrere per finanziare l’AVS.

La 9a revisione dell’AVS

Un altro dibattito sul futuro finanziamento dell’AVS va in scena nel 1978, in occasione della 9a riforma di questa assicurazione sociale, la prima contro la quale viene lanciato un referendum (democrazia diretta). A differenza delle revisioni precedenti, la 9a non prevede più un chiaro ampliamento delle prestazioni e segna così il passaggio da una politica sociale incentrata sullo sviluppo a una incentrata sul consolidamento.

L’elemento più controverso di questa riforma riguarda l’ammontare dei contributi della Confederazione che, dal 15 per cento di fine 1974 (in cifre assolute: 1310 milioni di franchi), nel 1978 deve passare al 18,75 per cento. Durante le trattative, tuttavia, il clima politico muta radicalmente e il prospettato ulteriore innalzamento dell’ammontare dei contributi federali, nel frattempo abbassato al 9 per cento nell’ambito delle misure immediate adottate nel 1975 dalla Confederazione per stabilizzare il suo bilancio, non trova più il consenso di una maggioranza. La risalita a quota 15 per cento, ossia al livello pre-crisi petrolifera, avverrà solo gradualmente dal 1978 al 1982.

Un altro interrogativo al quale la 9a revisione dell’AVS è chiamata a rispondere riguarda i mezzi che devono essere impiegati per finanziare i contributi citati. I proventi dalle imposte su alcol e tabacco, infatti, non bastano più. Il Consiglio federale lancia così l’idea di convertire l’imposta sulla cifra d’affari in un’imposta sul valore aggiunto, ma in quel momento tale proposta è politicamente irrealizzabile.

Nell’ambito della 9a revisione dell’AVS, il Governo prende una decisione anche in merito al futuro adeguamento delle rendite. Dall’introduzione dell’AVS nel 1947, queste ultime sono state ritoccate più volte verso l’alto. L’ultimo incremento risale all’8a revisione ed è stato concretizzato in due tappe: la prima, dell’80 per cento, nel 1973, e la seconda, del 25 per cento, due anni più tardi. Nell’ambito della 9a revisione dell’AVS, alla fine del 1973, il Consiglio federale propone la dinamica integrale delle rendite AVS, ossia il loro adeguamento oltre che al rincaro, com’è già prassi, anche all’evoluzione dei salari. La recessione del 1974–75 finisce con l’indurre entrambe le Camere a pronunciarsi a favore di una dinamica parziale, nella quale le rendite vengono adeguate in base a un nuovo indice equivalente alla media tra rincaro ed evoluzione generale dei salari (indicizzazione delle rendite AVS).

Finanziamento dell’AVS in tempi recenti

I dibattiti sul finanziamento dell’AVS proseguono anche in tempi più recenti. Se da un lato, un aumento dei contributi dei lavoratori e dei datori di lavoro non è oggetto di discussione, dall’altro, si assiste all’introduzione di nuove imposte per finanziare l’AVS. Dal 1999, l’AVS può attingere per il suo finanziamento anche a una parte di un punto percentuale supplementare di imposta sul valore aggiunto. Il cosiddetto «percento demografico» costituisce il primo finanziamento contributivo dell’AVS che non va a coprire il contributo della Confederazione bensì confluisce direttamente nell’AVS. Un anno più tardi, alle fonti di finanziamento va ad aggiungersi l’imposta sulle case da gioco. Nel 2013, il contributo della Confederazione all’AVS ammonta al 20 per cento delle sue uscite, mentre il restante 80 per cento è coperto dai contributi assicurativi.