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La gestione dell’assicurazione per la vecchiaia e i superstiti (AVS): un prodotto del suo passato
Sotto il profilo organizzativo, l’AVS è una struttura complessa. Pur essendo un’istituzione nazionale, è gestita in modo decentralizzato da casse di compensazione cantonali e professionali. Il suo finanziamento è garantito dalle detrazioni salariali e dagli introiti che la Confederazione riscuote con l’imposta sul valore aggiunto, le tasse sulle case da gioco e le imposte sul tabacco e sulle bevande distillate. Per capire la struttura dell’AVS, occorre studiarne il trascorso storico.
Instituita nel 1948, l’AVS trae le sue origini dall’ordinamento sull’indennità per la perdita di salario e di guadagno (IPG), introdotto ai tempi della Seconda Guerra Mondiale. Sull’esempio di detto ordinamento, che influì sull’AVS tanto sul piano politico quanto su quello organizzativo, all’assicurazione per la vecchiaia e i superstiti furono applicati sia il principio di ripartizione, sia il sistema delle casse di compensazione per riscuotere i contributi e versare le rendite. I tratti fondamentali di questo sistema sono rimasti invariati fino ad oggi.
Organizzazione: casse di compensazione, fondi di compensazione e numero d’assicurato
La legge sull’AVS del 1946 prevedeva la compensazione tra le entrate (contributi) e le uscite (rendite) attraverso cosiddette casse di compensazione. La compensazione era prevista a tre livelli: a livello a) di singola azienda e b) delle casse di compensazione cantonali e professionali nonché c) a livello nazionale, tramite l’Ufficio centrale di compensazione (UCC). Sul piano organizzativo, le associazioni padronali rivestivano un ruolo importante poiché, come già nell’ambito dell’ordinamento sull’indennità per la perdita di salario e di guadagno, si occupavano dell’organizzazione delle circa 100 casse di compensazione. Questo trasferimento di competenze amministrative ad enti privati venne mantenuto anche nell’ambito dell’AVS. L’UCC, invece, era e rimane un’istituzione federale con sede a Ginevra, anch’essa fondata dall’ordinamento sull’IPG.
Nel sistema AVS ogni cassa di compensazione salda i propri conti (differenza tra entrate e uscite) con l’istituzione sovraordinata. In questo modo vengono compensate le differenze derivanti dalla struttura dell’età degli assicurati e dei beneficiari di rendita delle varie aziende, settori e regioni. L’UCC, dal canto suo, provvede alla compensazione tra le casse di compensazione sul piano nazionale e salda i conti con il Fondo di compensazione AVS. Quest’ultimo, nel quale confluiscono anche i contributi dell’ente pubblico all’AVS e che rappresenta la riserva di capitale vera e propria dell’assicurazione per la vecchiaia e i superstiti, è gestito da un consiglio d’amministrazione nominato dal Consiglio federale. Diversamente da quanto previsto inizialmente, nel sistema odierno non sono le aziende, bensì le casse di compensazione a versare le rendite AVS.
L’UCC tiene un registro centrale degli assicurati, mentre i conti individuali di ogni assicurato sono gestiti, in modo decentralizzato, dalla competente cassa di compensazione. Per identificare gli assicurati ed accertare i loro diritti pensionistici nel 1948 venne introdotto il numero d’assicurato, che inizialmente figurava su una scheda perforata e successivamente su una tessera d’assicurato che permetteva l’elaborazione elettronica. Il numero era un codice numerico composto della data di nascita, del sesso, della nazionalità e delle iniziali della persona. A garanzia della protezione dei dati personali, tuttavia, nel 2007 si modificò la prassi e questo codice «trasparente» venne sostituito da un numero anonimo, composto di 13 cifre, da utilizzare anche in altre assicurazioni sociali nonché nei settori amministrativi ad esse strettamente collegati.
A dispetto di un sistema di compensazione decentralizzato, l’amministrazione dell’AVS (ovvero del 1° pilastro) si è dimostrata relativamente snella. Nel 2002 i costi di natura strettamente amministrativa ammontavano a 800 milioni di franchi scarsi, ovvero a 134 franchi per assicurato, a fronte dei 499 per persona della previdenza professionale (2° pilastro. Detto questo, è anche vero che le diverse strutture e condizioni quadro dei due «pilastri» consentono un confronto solo parziale tra gli importi.
Finanziamento a ripartizione, contributi salariali e sovvenzioni federali
Dalla sua istituzione, l’AVS è gestita secondo il cosiddetto principio di ripartizione, in virtù del quale i contributi riscossi sono utilizzati per versare le rendite correnti. Beneficiari delle rendite e contribuenti, dunque, non coincidono: una parte del reddito nazionale è costantemente trasferita dai lavoratori ai pensionati. Contrariamente al sistema di capitalizzazione, nel quale i contributi versati dagli assicurati sono accantonati per costituire gradualmente la futura rendita di vecchiaia, nel sistema di ripartizione la costituzione di capitale è limitata. Per legge, il Fondo di compensazione deve garantire una copertura pari soltanto al totale delle uscite AVS di un anno.
Grazie al suo sistema di finanziamento (contributi) e di calcolo delle rendite, l’AVS è, sin dagli esordi, un’assicurazione sociale solidale, in quanto comporta una certa ridistribuzione sociale della ricchezza. L’effetto ridistributivo si basa soprattutto sul fatto che i contributi (detrazioni salariali) sono riscossi sul reddito totale, ma l’importo delle rendite è soggetto a un tetto massimo. Concretamente, chi percepisce un salario molto alto versa contributi AVS elevati, ma (all’età pensionabile) percepisce un importo non superiore alla rendita massima, la quale non può oltrepassare il doppio della rendita AVS minima. Durante la vecchiaia, dunque, uomini e donne il cui guadagno era relativamente basso percepiscono, rispetto ai contributi versati, rendite comparativamente più elevate di chi vantava invece un reddito molto alto. L’effeto ridistributivo è tuttavia compensato dal sistema detto dei “tre pilastri” che permette di conservare les disuguaglianze di reddito.
Dal 1948, l’AVS è finanziata mediante detrazioni dal salario degli assicurati e contributi pubblici (tassa sull’alcool e il tabacco), ai quali, dal 1999, si sono aggiunti un punto percentuale dell’IVA e, dal 2000, gli introiti della tassa sulle case da gioco. La riforma sulla stabilizzazione dell’AVS (AVS 21), accettata dal Popolo nel 2022, prevede l’aumento dell’aliquota normale dell’IVA di 0,4 punti percentuali all’8,1 per cento a favore dell’AVS. Già la legge concernente la riforma fiscale e il finanziamento dell’AVS (RFFA) del 2019 aveva lo scopo di garantire entrate supplementari all’AVS attraverso l’aumento del contributo della Confederazione, del tasso di contribuzione e dell’IVA. Nel 2023 le entrate dell’assicurazione si compongono come segue: 73 per cento contributi di assicurati e datori di lavoro, 20 per cento contributo della Confederazione, 7 per cento IVA e proventi della tassa sulle case da gioco.
All’inizio, le deduzioni salariali erano pari al 4 per cento e, sin dal 1948, erano addebitate per metà ai lavoratori e per metà ai datori di lavoro. Per far fronte alle accresciute esigenze dell’assicurazione, tra il 1969 e il 1975 i tassi contribuzione furono gradualmente innalzati all’8,4 per cento (lavoratori indipendenti: 7,8 %). Questi sono rimasti invariati fino all’attuazione della RFFA. Dal 2020 il tasso di contribuzione AVS ammonta all’8,7 per cento, coperto sempre per metà dai lavoratori e per metà dai datori di lavoro.
La regolamentazione originaria prevedeva contributi fissi a carico della Confederazione e dei Cantoni per un totale annuo di 160 milioni di franchi, due terzi dei quali a carico delle finanze federali. Tali contributi dovevano essere finanziati, in particolare, con gli introiti delle imposte sul tabacco e sulle bevande distillate. Nell’ambito della 6a revisione dell’AVS (1963) si decise di fissare ad almeno il 20 per cento la partecipazione del settore pubblico alle uscite dell’AVS. Nel 1975, tuttavia, il Parlamento reagì alla grave crisi congiunturale decidendo una netta riduzione dei contributi federali, che in seguito vennero di nuovo gradualmente innalzati fino alla metà degli anni 1980. La Nuova perequazione finanziaria (2008) ha definitivamente esonerato i Cantoni dalla loro responsabilità finanziaria nei confronti dell’AVS, le cui uscite sono attualmente coperte dalla Confederazione nella misura del 19,55 per cento.
Fino alla fine degli anni 1970 le entrate dell’AVS erano di norma superiori alle uscite, tanto che l’innalzamento dei salari e l’adeguamento delle aliquote di contribuzione a partire dal 1969 consentirono di migliorare il livello delle prestazioni. Il trend caratterizzato da entrate maggiori delle uscite continuò anche negli anni 1980 con poche eccezioni: nella seconda metà degli anni 1990, quando la copertura del Fondo di compensazione AVS scese per la prima volta – ma solo temporaneamente – sotto il livello minimo del totale delle uscite annue dell’AVS, nel 2002 (crisi della new economy) e nel 2008 (crisi finanziaria). Nel 2011 il conto capitale ammontava a circa 40 miliardi di franchi, al netto di un trasferimento di capitale all’AI. Nel 2023 le entrate dell’AVS ammontano a oltre 52 miliardi e le sue uscite a quasi 50 miliardi di franchi, con una tendenza alla crescita in entrambi i casi. Analogamente, il capitale si attesta a quasi 50 miliardi di franchi. Il sistema di compensazione dell’AVS è organizzato in modo decentralizzato. Nel 2022 le spese amministrative dell’AVS ammontavano a quasi 800 milioni di franchi, ovvero 134 franchi per persona assicurata. Per contro, nello stesso periodo le spese amministrative nella previdenza professionale (2° pilastro) ammontavano a 499 franchi per persona assicurata. Ma considerate le differenze a livello di struttura e di condizioni quadro tra i due rami previdenziali, questi importi non sono del tutto comparabili.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Binswanger, Peter (1986), Geschichte der AHV, Schweizerische Alters- und Hinterlassenenversicherung, Zürich; Bundesamt für Sozialversicherungen (2005), Vergleich zwischen der AHV und der beruflichen Vorsorge (BV) aus wirtschaftlicher Sicht (Forschungsbericht 5/05), Bern; Website Bundesamt für Sozialversicherungen: www.bsv.admin.ch.
(12/2015)