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Disoccupazione

La nozione moderna di disoccupazione emerge alla fine del 19° secolo, quando una serie di misure di natura pubblica e privata cominciano ad occuparsi specificamente delle persone che non trovano impiego. Queste ultime non sono povere, bensì “disoccupate” e ricevono aiuti differenti dall’assistenza pubblica. Ma non tutte le persone senza impiego vengono considerate disoccupate: per rientrare in questa categoria bisogna soddisfare criteri di disponibilità e di idoneità al lavoro. La storia della politica di lotta alla disoccupazione è strettamente connessa a quella della stabilizzazione e della regolamentazione del mercato del lavoro.

Alla fine del 19° secolo, in un contesto segnato da un clima d’industrializzazione e di crisi economica, la nozione di «disoccupazione» è sempre più utilizzata dai riformatori sociali per identificare un rischio preciso. La mancanza d’impiego, infatti, non viene più considerata un fenomeno eccezionale, ma un rischio connesso all’organizzazione capitalista del lavoro. Tuttavia, viene considerato disoccupato solo chi svolge regolarmente un’attività lucrativa e perde temporaneamente l’impiego per motivi economici.Si separa inoltre la disoccupazione dagli altri rischi. I disoccupati devono essere idonei al lavoro: la malattia, l’età avanzata o altre limitazioni costituiscono dunque criteri di esclusione. La mancanza di un impiego deve poi essere temporanea. In tal senso vengono svolti controlli tesi a verificare la disponibilità al lavoro degli interessati. Per beneficiare di una copertura sociale non basta perdere l’impiego, bensì bisogna adempiere altri criteri. Il rischio della disoccupazione rimane dunque sempre legato al regolare esercizio di un’attività lucrativa.

Esortate dal nascente movimento operaio, le autorità, preoccupate di limitare le possibili cause di tensioni sociali, ma anche di assicurare all’industria emergente una manodopera stabile, iniziano a considerare la presa a carico di questo rischio. Ad eccezione dell’iniziativa di qualche Comune, sono soprattutto le neonate organizzazioni sindacali che creano le prime casse di disoccupazione. I dirigenti sindacali (in particolare quelli vicini all’ala riformista) considerano l’assicurazione contro la disoccupazione come un mezzo per incoraggiare la solidarietà sindacale, per limitare la pressione sui salari e soprattutto per reclutare e fidelizzare i propri membri. L’affiliazione a una cassa di disoccupazione presuppone, infatti, l’adesione al sindacato e l’indennità in caso di disoccupazione viene accordata solo dopo diversi mesi di versamento dei contributi. A volte l’ammontare dell’indennità e la durata del suo versamento sono addirittura proporzionali alla durata dell’affiliazione alla cassa o al sindacato. Ad essere assicurati in caso di disoccupazione sono essenzialmente gli operai attivi in settori come la metallurgia, l’orologeria, l’edilizia, l’industria del legno, quella tessile ecc. Le operaie, che agli inizi del 20° secolo rappresentano pressappoco un terzo della manodopera delle fabbriche, costituiscono circa un quarto degli assicurati. Le donne non sono dunque escluse dall’assicurazione, ma restano sottorappresentate e il loro diritto a ricevere indennità di disoccupazione viene spesso messo in discussione, così come la loro presenza sul mercato del lavoro. 

Politica di lotta alla disoccupazione attraverso le sovvenzioni

Quando il Parlamento adotta la prima legge federale sull’assicurazione contro la disoccupazione, il 17 ottobre 1924, meno di un decimo della popolazione attiva è assicurato contro questo rischio: tra le persone assicurate il 94 per cento è affiliato a una cassa sindacale. La legge del 1924 fa seguito a un primo sovvenzionamento concesso dalla Confederazione alle casse di disoccupazione alla fine della Prima Guerra mondiale: sullo sfondo dell’impoverimento della popolazione, della forte conflittualità sociale nonché della crisi economica, che ha messo a dura prova le finanze delle loro casse, i sindacati moltiplicano i propri sforzi al fine di ottenere finanziamenti da parte dei poteri pubblici. Alcuni Cantoni e Comuni accordano già sovvenzioni secondo un modello in uso in altri Paesi, come il Belgio (il sistema di Gand). Sul fronte dei partiti borghesi e delle associazioni padronali mantello, il finanziamento delle casse sindacali suscita qualche resistenza. D’altro canto, l’attuazione di un’assicurazione contro la disoccupazione risponde alla loro politica d’incentivazione al lavoro regolare: essa è considerata un elemento necessario per stabilizzare una manodopera qualificata, che in tal modo rimane a disposizione dei datori di lavoro anche in periodi di calo della produzione. I datori di lavoro ottengono l’esenzione da qualsiasi tipo di partecipazione finanziaria: il sistema adottato riversa il finanziamento delle casse di disoccupazione sindacali e pubbliche’ sulle persone assicurate e sui poteri pubblici. Il dispositivo accolto nel 1924 mira a favorire lo sviluppo di casse pubbliche, allestite su base volontaria e paritetiche (finanziate sia dai datori di lavoro che dai lavoratori) a scapito di quelle sindacali, accordando alle prime sovvenzioni maggiori. 

Create su loro iniziativa, le casse paritetiche testimoniano l’interesse di alcuni datori di lavoro (in particolare del settore dell’industria tessile) a fidelizzare la manodopera. Se prima della legge del 1924 esse raggruppavano solo l’1 per cento delle persone assicurate, alla fine degli anni 1920 il tasso raggiunge il 20 per cento, una proporzione che rimarrà invariata sino a metà degli anni 1970. Anche le casse pubbliche registrano una forte progressione, passando dal 5 per cento degli assicurati prima del 1924 al 30 per cento durante la crisi degli anni 1930. A metà degli anni 1960 i loro effettivi superano quelli delle casse sindacali, i cui affiliati nel 1964 rappresentano il 40 per cento delle persone assicurate (contro il 94 % del 1924). 

Assenza di una politica nazionale di lotta alla disoccupazione durante la crisi degli anni 1930

In seguito all’introduzione della legge del 1924 e in particolare durante gli anni di crisi tra il 1932 e il 1937, i Cantoni emanano leggi in materia di assicurazione contro la disoccupazione, istituiscono casse pubbliche e introducono forme di affiliazione obbligatoria (limitate a determinate categorie professionali e alle persone con redditi modesti). Le legislazioni cantonali spiegano in parte la crescita del numero di membri delle casse di disoccupazione, il che porta al trasferimento di parte delle spese dell’assistenza sociale, a carico dei soli Comuni, all’assicurazione, anch’essa finanziata con i contributi delle persone assicurate e dalla Confederazione. Durante la crisi degli anni 1930, inoltre, anche il maggiore rischio di disoccupazione incoraggia l’affiliazione a una cassa: in pochi anni il tasso di copertura di questo rischio passa dal 16 al 28 per cento delle persone attive. Ciononostante la maggior parte dei lavoratori e, soprattutto, delle lavoratrici rimane esclusa dall’assicurazione. 

Le donne sono particolarmente toccate dalla soppressione di posti di lavoro nell’industria orologiera e tessile; il loro indennizzo è però solo parziale. Spesso subiscono riduzioni del grado di occupazione (e del salario) non compensate, giustificate dal fatto che il lavoro femminile, il cui salario è considerato come un contributo a quello maschile, ha una legittimità ridotta. Gli anni 1930 sono inoltre caratterizzati da campagne contro il lavoro femminile qualificato, che indeboliscono la situazione delle salariate. Per quanto riguarda i lavoratori dipendenti maschili, i settori più colpiti dalla crisi sono l’orologeria, la metallurgia e l’edilizia. 

Durante il decennio di crisi sono soprattutto i Cantoni e i Comuni ad adottare misure urgenti contro la disoccupazione: vengono aperti mense, dormitori e cantieri destinati ai disoccupati, in particolare a quelli con famiglia a carico. La Confederazione si limita a finanziare parzialmente i cantieri per disoccupati e gli assegni di crisi, una forma di assistenza accordata dai Cantoni ai disoccupati che hanno esaurito il diritto alle proprie indennità di disoccupazione. Infatti, le casse di disoccupazione versano delle indennità per un massimo di 90 giorni, conformemente alla legge in vigore del 1924 che delimita inoltre un importo massimo (60 % del guadagno assicurato per le persone con famiglia a carico e 50 % per le altre persone assicurate). Alle persone disoccupate viene inoltre imposto di accettare qualsiasi lavoro. Tuttavia, le modifiche che la Confederazione apporta alla legislazione in materia di disoccupazione durante gli anni 1930 contribuiscono a rafforzare il principio dell’assicurazione. 

Un nuovo compromesso per il Dopoguerra

Durante la Seconda Guerra mondiale, quando il tasso di disoccupazione ufficiale risulta bassissimo grazie allo sviluppo della produzione bellica e alla mobilitazione dell’esercito, Stato, padronato e sindacati concordano un nuovo compromesso in materia di disoccupazione. La revisione della legge sull’assicurazione contro la disoccupazione del 1942 risponde innanzitutto a rivendicazioni sindacali, poiché elimina le disparità di finanziamento tra le casse (sindacali, paritetiche e pubbliche) e istituisce un fondo di compensazione a livello federale. Contemporaneamente, essa tiene conto delle preoccupazioni delle autorità federali, le quali temono un aumento della disoccupazione nell’immediato Dopoguerra e desiderano evitare il ripetersi delle tensioni sociali che erano seguite alla Prima Guerra mondiale. Rappresentanti operai e dello Stato si accordano per incentivare i datori di lavoro a riassumere i soldati smobilitati, favorendo il licenziamento delle donne assunte durante il conflitto. La legge federale del 1942 vieta alle donne sposate di aderire all’assicurazione, se il reddito del marito viene giudicato sufficiente al mantenimento della famiglia; questo permette di licenziare le lavoratrici sposate senza dover loro un indennizzo. Su pressione dei movimenti femministi, queste misure discriminatorie saranno soppresse con la legge federale sull’assicurazione contro la disoccupazione del 1951. Nel nuovo ordinamento la durata del diritto alle indennità rimane di 90 giorni, ma il Consiglio federale è autorizzato ad aumentarla a 120 o a 150 giorni in funzione della situazione economica. Sotto la spinta dei rappresentanti sindacali, il guadagno assicurato massimo viene innalzato, favorendo così soprattutto i salariati qualificati: l’indennità per gli assicurati con famiglia a carico è fissata al 65 per cento del guadagno assicurato, per gli altri al 60 per cento. 

Contrariamente alle previsioni allarmiste delle autorità, la fine della guerra non si traduce in una disoccupazione di massa. A partire dagli anni 1950 la crescita della produzione e dei servizi porta piuttosto a una carenza di manodopera. Tra il 1950 e il 1975, per sostenere lo sviluppo della produzione, i datori di lavoro fanno arrivare lavoratori e lavoratrici dall’estero. Una parte di questa manodopera, in particolare le persone con un permesso stagionale, non ha il diritto di assicurarsi contro la disoccupazione. Mantenendo la manodopera migrante in una situazione di precarietà, le autorità rendono possibile una gestione flessibile del personale. Questa politica migratoria svolge un ruolo centrale nella gestione della crisi economica a metà degli anni 1970: il licenziamento di massa, attuato principalmente attraverso il mancato rinnovo del permesso stagionale e annuale, contribuisce a mantenere il tasso di disoccupazione al di sotto dell’1 per cento durante tutto il periodo di crisi. La disoccupazione svizzera viene così esportata nei Paesi limitrofi, i quali devono assumerne le spese. Il basso tasso di disoccupazione registrato è imputabile anche all’estensione ridotta dell’assicurazione e al fatto che nella statistica non si tiene conto della disoccupazione parziale (lavoro ad orario e salario ridotto), che concerne soprattutto le salariate. 

Introduzione dell’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione durante la crisi degli anni 1970

Al momento dello scoppio della crisi economica, a metà degli anni 1970, meno di un lavoratore su cinque e una lavoratrice su dieci sono assicurati contro la disoccupazione. In questo contesto lo Stato intraprende una revisione più ampia del dispositivo assicurativo: nel 1976 vengono adottati una modifica costituzionale e un decreto federale urgente, che introducono l’obbligo assicurativo a partire dal 1977. Il processo di revisione si conclude nel giugno del 1982, con l’adozione della legge federale sull’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l’indennità per insolvenza (LADI, entrata in vigore nel 1983). Nel confronto internazionale, in Svizzera il regime obbligatorio viene introdotto tardi. L’assicurazione esclude le persone che esercitano un’attività indipendente e quelle con un salario mensile inferiore ai 500 franchi. La maggior parte dei salariati e delle salariate deve pagare i contributi secondo il modello cooperativo ormai consueto nel campo (metà a carico del datore di lavoro e metà della persona dipendente). Tuttavia, il versamento dei contributi non assicura il diritto a indennità in caso di disoccupazione: come nell’ordinamento precedente, anche la LADI prevede un periodo minimo di contribuzione per beneficiare delle prestazioni assicurative (6 mesi nel 1982 e 12 mesi nel 2012, in seguito alla 4° revisione della LADI). La nuova legge introduce inoltre misure volte a incentivare l’inserimento nel mercato del lavoro: è l’inizio della politica di attivazione, che avrà successo soprattutto a partire dagli anni 1990. Il concetto non è più quello di finanziare la creazione di posti di lavoro o di cantieri per occupare le persone disoccupate, bensì di imporre loro di accettare impieghi a tempo determinato, corsi e stage al fine di renderle attive e in grado di reinserirsi più rapidamente e quindi (in teoria) più facilmente nel mercato del lavoro. 

Come in precedenza, l’importo dell’indennità viene calcolato in percentuale del guadagno assicurato: l’80 per cento per gli assicurati e le assicurate con famiglia a carico e il 70 per cento per gli altri. Il principio che vi sia una perdita di guadagno per le persone disoccupate, che contrariamente ai datori di lavoro pagano di persona il prezzo della disoccupazione e del licenziamento, non è rimesso in discussione. La LADI del 1982 prevede una riduzione progressiva dell’importo delle prestazioni in funzione della durata della disoccupazione. Tale strumento, che penalizza i disoccupati e le disoccupate di lunga durata, viene soppresso con la prima revisione, nel 1990, per poi essere riproposto con l’elaborazione della 4° revisione, adottata nel 2010. Il Parlamento ha rifiutato di reintrodurre la riduzione progressiva delle prestazioni, ma ha rafforzato la correlazione tra il numero di mesi di contribuzione e la durata del versamento delle indennità: per avere diritto a 400 indennità giornaliere è oggi necessario un periodo di contribuzione di almeno 18 mesi, mentre un periodo di 12 mesi dà diritto soltanto a 260 indennità giornaliere. Con la 4° revisione sono state inoltre ridotte le prestazioni ed è stato prolungato il termine di attesa per le persone che hanno concluso una formazione. Dal 1982, queste persone sono esenti dall’obbligo di versare contributi, vale a dire che hanno diritto alle prestazioni senza dover dimostrare di aver svolto in precedenza un’attività lucrativa dipendente. Inoltre, la durata del diritto alle indennità per i giovani (meno di 25 anni) è scesa da 400 a 200 giorni. Per quanto concerne la disoccupazione di breve durata non vi sono differenze consistenti tra i Paesi occidentali. Ciò che cambia è invece il grado di riduzione delle prestazioni con il protrarsi del periodo senza impiego. La Svizzera, alla pari di Svezia, Francia e Germania, concede prestazioni relativamente elevate in caso di disoccupazione di lunga durata, mentre in Gran Bretagna le stesse sono molto contenute.

La 4a° revisione è avvenuta nel contesto di una crisi economica che ha portato all’aumento del tasso di disoccupazione tra il 2008 e il 2010. Dalla crisi economica degli anni 1990, il tasso di disoccupazione annuale è soggetto a fluttuazioni connesse sia alla congiuntura economica che alle revisioni della LADI, le quali modificano di volta in volta i criteri che le persone devono soddisfare per essere considerate disoccupate. Tuttavia il tasso si mantiene tra il 3,5 e il 4 per cento, ad eccezione del periodo 1999-2002 in cui è sceso al 2,5 per cento. 

L’assicurazione contro la disoccupazione continua a coprire unicamente l’attività lucrativa dipendente, escludendo totalmente quella indipendente e il lavoro domestico, a carico essenzialmente dalle donne nell’ambito familiare. Fa eccezione il «periodo educativo», introdotto con la revisione del 1995, il quale esenta le persone che si occupano dell’educazione dei figli dall’obbligo contributivo. Ma la misura non viene applicata a lungo: nel 2002, in seguito alla modifica della definizione di «periodo educativo», l’esenzione viene soppressa. L’attività lucrativa dipendente rimane pertanto l’unico fattore che dà diritto alle indennità di disoccupazione.

> L'assicurazione contro la disoccupazione in cifre

Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Tabin Jean-Pierre, Togni Carola, L'assurance chômage en Suisse. Une socio-histoire (1924-1982), Losanna 2013; Togni Carola, Le genre du chômage. Assurance chômage et division sexuée du travail en Suisse, Tesi di dottorato, Università di Berna 2013. HLS / DHS / DSS: Disoccupazione, Assicurazione contro la disoccupazione (AD).

(02/2019)