Forrer crebbe in condizioni economiche modeste. Studiò diritto all’Università di Zurigo e, per un certo periodo, fu tenente di polizia e procuratore pubblico. Nel 1873 aprì a Winterthur uno studio legale e, nel 1891, difese con successo i rivoluzionari liberali ticinesi. Nel 1867 aderì al movimento democratico, ossia all’ala sinistra dei radicali. Tre anni dopo divenne consigliere di Stato del Cantone di Zurigo. Dal 1881 al 1900 sedette in Consiglio nazionale quale membro del gruppo di maggioranza radicale democratico e, nel 1894, partecipò alla fondazione del Partito radicale democratico svizzero. Membro della cosiddetta scuola di Winterthur («Winterthurer Schule»), Forrer si prodigò a favore dell’estensione dei diritti politici democratici e si dichiarò favorevole a interventi statali volti a risolvere la «questione sociale». Nel 1887, inoltre, promosse l’unificazione del diritto civile e penale. Dopo il fallimento del primo progetto per un’assicurazione contro le malattie e gli infortuni, Forrer dimissionò dalla carica di consigliere nazionale (1900) e assunse la direzione dell’Ufficio centrale dei trasporti ferroviari internazionali. Nel 1902 fu eletto consigliere federale e per molti anni fu a capo del Dipartimento federale delle Poste e delle Ferrovie. Nel 1917 si dimise dal Consiglio federale e tornò a dirigere l’Ufficio centrale dei trasporti ferroviari internazionali. Solo in alcune rare occasioni tornò a calcare la scena politica, ad esempio per esprimersi sulla «questione del Voralberg» e quando, nel 1919, fece parte della commissione d’esperti per un’assicurazione per la vecchiaia e l’invalidità.

Convinto fautore del principio d’assicurazione, che prevede la ripartizione dei rischi su una comunità più vasta, Forrer si adoperò in particolare per introdurre un’assicurazione contro gli infortuni. In quest’ultima Forrer vedeva un importante progresso rispetto alla responsabilità civile in caso di infortuni sul lavoro disciplinata nella legge sulle fabbriche del 1877, la quale obbligava spesso le vittime di infortuni sul lavoro a battersi in tribunale (non di rado assistite proprio da Forrer) per ottenere un’indennità. L’assicurazione contro gli infortuni, invece, avrebbe garantito automaticamente il diritto a un’indennità, socializzando il costo degli incidenti e riducendo il rischio degli imprenditori di doversi assumere le spese causate dagli infortuni sul lavoro. Forrer mirava a ridurre le tensioni sociali e i conflitti di lavoro, ritenendo che la responsabilità civile fosse sinonimo di conflitto, l’assicurazione, invece, di pace. Nel 1890 il Consiglio federale affidò a Forrer il compito di sottoporgli una serie di spunti di riflessione in vista dell’introduzione di un’assicurazione pubblica contro gli infortuni. Basandosi sulle leggi bismarckiane in materia di assicurazioni sociali, Forrer propose un’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni per tutti i lavoratori e le lavoratrici del ramo industriale, suggerendo altresì di rendere obbligatoria anche l’assicurazione malattie. Forrer presiedette infine le commissioni del Consiglio nazionale e degli Stati che prepararono congiuntamente la base costituzionale per l’assicurazione contro le malattie e gli infortuni.

Il 26 ottobre 1890 il Popolo approvò a netta maggioranza il nuovo articolo costituzionale, spianando così la strada ai lavori di preparazione della relativa legge. Nel 1893 Forrer elaborò un disegno di legge sull’assicurazione contro le malattie e gli infortuni (LAMI), che venne successivamente dibattuta da una commissione d’esperti e dal Parlamento. Composto di 400 articoli, il disegno di legge rappresentava il progetto più voluminoso della storia dello Stato federale. Oggetto di accesi dibattiti furono, in particolare, il finanziamento dell’assicurazione e la sua organizzazione, aspetto, quest’ultimo, sul quale Forrer, che prediligeva una soluzione centralizzata, fu costretto a scendere a compromessi. Sebbene in Parlamento, dove ormai era denominata «Lex Forrer», godesse del sostegno dei partiti e delle organizzazioni più importanti, la nuova legge venne comunque respinta a maggioranza nella votazione popolare del 1900. Ad opporsi al progetto fu una coalizione eterogenea composta di esponenti del movimento delle società di mutuo soccorso della Svizzera romanda, dell’industria, della classe operaia e contadina, tutti contrari soprattutto a un’assicurazione malattie obbligatoria, che vedevano come un’ingerenza dello Stato.

Una volta eletto in Consiglio federale (1902), Forrer non tardò a proporre una nuova e meno ambiziosa versione del progetto. Anche se la direzione del progetto non era più nelle sue mani, Forrer faceva parte della delegazione del Consiglio federale che preparò il testo del secondo disegno. La legge del 1911 sull’assicurazione contro le malattie e gli infortuni introdusse un’assicurazione per gli infortuni obbligatoria per le persone salariate gestita centralmente. Quanto all’assicurazione malattie, si decise invece di non renderla obbligatoria e ci si limitò a definire un quadro giuridico che disciplinasse la concessione di sussidi alle casse malati private, lasciando ai Cantoni la libertà di introdurre l’obbligo assicurativo sul proprio territorio. Il 4 febbraio 1912, dopo un’accesa campagna durante la quale anche Forrer si impegnò in prima persona, il Popolo approvò il progetto, seppur di stretta misura.