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L’organizzazione dell’assicurazione invalidità (AI)
L’assicurazione invalidità (AI) introdotta nel 1960 non scuscita un lungo dibattito politico. Il problema della struttura amministrativa viene rapidamente risolto ricorrendo alle istituzioni già esistenti. All’inizio degli anni 1990 l’assicurazione è soggetta a una radicale riorganizzazione. Da allora l’autonomia e le competenze degli organi AI sono in continua crescita.
La legge federale sull’assicurazione per l’invalidità (LAI) viene approvata nel 1959 e introdotta nel 1960, dopo un periodo di preparazione eccezionalmente corto. Per questo motivo si rende necessario trovare in breve tempo una struttura amministrativa che permetta di riscuotere i contributi, di esaminare per ogni caso il diritto alle prestazioni e di versare le rendite e le indennità giornaliere. Bisogna inoltre attuare concretamente i provvedimenti della LAI destinati all’integrazione professionale.
Strutture decentralizzate: casse di compensazione AVS, commissioni AI e uffici regionali
Per svolgere i compiti che gli si presentano, il legislatore ricorre il più possibile alle strutture già esistenti. Questo porta ad una forma organizzativa decentralizzata, complessa e non sempre facile da capire per le persone assicurate. Il sistema di finanziamento (detrazioni salariali e contributi dei poteri pubblici) e delle rendite dell’AI si basa su quello dell’assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (AVS), in particolare sul sistema delle casse di compensazione. A partire dal 1960 questi istituti, gestiti in gran parte dalle organizzazioni dei datori di lavoro, diventano competenti anche per il prelievo dei contributi AI (lo 0,4 % del salario fino al 1995 e in seguito l’1,4 %) nonché per le decisioni in materia di prestazioni e per il versamento delle prestazioni in denaro. Inoltre, la contabilizzazione dei contributi e delle prestazioni viene assunta dall’Ufficio centrale di compensazione dell’AVS. Alla LAVS si rifanno anche le vie di ricorso e la vigilanza da parte dell’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS).
Diversamente da quanto succede nell'AVS, le decisioni riguardo alle rendite dell’AI necessitano delle procedure di accertamento più complesse: l’incapacità al guadagno di una persona assicurata o la necessità di misure per favorire la riconversione professionale devono essere valutate caso per caso da un medico specialista o da un assistente sociale. A tale scopo nella LAI viene prevista la presenza in ogni Cantone di una commissione AI, di cui devono fare parte un medico, uno specialista dell’integrazione e uno della formazione professionale, un giurista e un assistente. Tutte le attività sono svolte a titolo accessorio. Almeno uno dei membri della commissione deve essere una donna. Dal punto di vista amministrativo, la segreteria di ogni commissione fa capo alla cassa di compensazione AVS del rispettivo Cantone. Vi sono inoltre altre due commissioni a livello federale: una per le persone impiegade dalla Confédérazione e una per gli Svizzeri e le Svizzere all’estero. Il compito principale di questi organi dell’AI è quello di preparare all’attenzione delle casse di compensazione le decisioni riguardanti il grado d’invalidità, l’adeguatezza dei provvedimenti d’integrazione o il diritto alla rendita. Da un punto di vista formale, le commissioni AI non hanno competenze decisionali proprie, di fatto però le casse di compensazione sono vincolate ai loro referti.
L’attuazione del principio «priorità dell’integrazione sulla rendita», necessita la creazione di sei fino a nove nuovi uffici regionali AI con funzioni puramente esecutive, come l’orientamento professionale o il servizio di collocamento. Anche in questo caso viene previsto di affidare il compito ad uffici di consulenza e collocamento già esistenti, per lo più cantonali o privati. Contemporaneamente l’AI deve ricorrere anche ai centri d’integrazione e alle officine per apprendisti già esistenti.
Riorganizzazione: più efficienza e maggiore vicinanza alle persone assicurate
In un primo tempo, le strutture instaurate nel 1959 danno buoni risultati: pur alleggerendo diversi processi, le prime due revisioni AI (nel 1967 e nel 1986) portano poche novità dal punto di vista dell’organizzazione. A partire dalla fine degli anni 1970, i responsabili politici riconoscono sempre più la necessità di una riforma. Nel 1978, sotto la guida dell’economista sangallese Benno Lutz, un gruppo di lavoro che aveva esaminato in modo critico la struttura organizzativa dell’AI, sullo sfondo del peggioramento della situazione finanziaria nelle assicurazioni sociali nonché del dibattito infiammatosi per la prima volta intorno agli abusi assicurativi, presenta diverse proposte di riforma, che vengono tuttavia realizzate solo in parte: l’UFAS si occupa ad esempio di istituire servizi di accertamento medico (SAM) e centri di accertamento professionale (CAP), destinati a semplificare la perizia di casi complessi; l’intervento delle associazioni per persone con disabilità blocca invece il proposito di ridimensionare le commissioni AI. Ma i punti deboli del sistema delle commissioni, basato sul principio di milizia e sul coinvolgimento di numerosi attori, diventano sempre più palesi. Il notevole peso amministrativo si sposta progressivamente sulle segreterie AI, le quali non dispongono di alcuna competenza propria. Inoltre, molti Cantoni iniziano ad istituire uffici regionali propri.
È solo con la 3° revisione AI (nel 1991) che avviene una riorganizzazione radicale che, con l’accelerazione della procedura e la semplificazione del contatto con le persone assicurate, caratterizza ancora oggi le strutture di questa assicurazione. Il cuore della riforma consiste nella la creazione di uffici AI cantonali che assumono le funzioni delle commissioni e degli uffici regionali. Tra i loro compiti figurano, come si legge nel messaggio del Consiglio federale, «tutte le operazioni necessarie dal momento della presentazione della domanda di prestazioni sino a quello della decisione». A questo si aggiunge l’incarico di pianificare misure d’integrazione e di sorvegliarne l’esecuzione. Gli uffici AI devono pertanto garantire, secondo il Consiglio federale, «una gamma completa di servizi di ordine giuridico, medico, professionale, sociale o amministrativo» e di conseguenza hanno altrettanto bisogno di personale qualificato. Grazie alla riorganizzazione, l’ufficio AI competente diventa l’interlocutore unico delle persone assicurate. Questo porta alla semplificazione dei contatti e a una maggiore partecipazione, per esempio nel quadro della procedura di audizione, anch’essa ampliata nel 1987. Viene invece mantenuta la collaborazione con le casse di compensazione AVS, anche se da questo momento gli uffici AI sono competenti in prima persona per l’emanazione di decisioni; le casse di compensazione si occuperanno solo del conteggio delle prestazioni in denaro e del loro versamento.
Maggiore controllo, nuovi compiti e autonomia finanziaria
La tendenza a voler integrare maggiormente i campi di attività prosegue anche dopo l’inizio del nuovo millennio. Contemporaneamente la Confederazione rafforza il controllo sugli uffici AI, in particolare sul settore medico che, con il crescente numero di nuovi beneficiari di rendita e di invalidi con problemi psichici, è diventato oggetto di pressioni politiche. Con la 4a revisione AI (nel 2003) vengono istituiti i servizi medici regionali (SMR), che permettono ai medici AI di visitare personalmente le persone assicurate. Gli SMR sono oggi soggetti alla vigilanza tecnica dell’UFAS, ma sono indipendenti per quanto concerne le decisioni sui singoli casi. Nella stessa fase viene intensificata la collaborazione tra l’AI e i SAM, quali centri peritali esterni. Gestiti per lo più da privati, i SAM lavorano a scopo di lucro nel quadro di un accordo con l’UFAS. Pur confermando l’autonomia di queste istituzioni nel 2011, il Tribunale federale ordina un miglioramento della posizione giuridica delle persone assicurate rispetto all’AI. L’incarico viene concretizzato nel 2012 con una modifica dell’ordinanza sull’assicurazione per l’invalidità.
Nel 2006, sullo sfondo di un deficit in crescita e della decisione di rinunciare all’aumento dei contributi, la 5a revisione AI pone in primo piano i principi dell’integrazione e dell’attivazione, facendo del rilevamento e dell’intervento tempestivi i nuovi principali obiettivi del lavoro degli uffici AI. Il loro scopo è quello di riuscire ad attuare provvedimenti di sostegno e di promozione prima che la persona interessata esca dal processo lavorativo e benefici di una rendita AI. Grazie a provvedimenti d’integrazione mirati, gli uffici AI devono rafforzare la responsabilità delle persone assicurate e la loro idoneità al collocamento nel mercato del lavoro. Un elemento importante di questa procedura è, agli occhi delle autorità, la collaborazione interistituzionale (CII), volta a migliorare il coordinamento delle attività dell’AI, dell’assicurazione contro la disoccupazione e dell’aiuto sociale, al fine di impedire che le persone senza attività lucrativa siano escluse dalla rete di sicurezza sociale. Per l’AI la CII porta a una notevole crescita della collaborazione oltre i confini istituzionali; per le persone assicurate rappresenta anche un aumento del controllo e della dipendenza. Contemporaneamente nasce il nuovo settore professionale degli specialisti dell’integrazione professionale. Dall’introduzione della revisione 6a AI, il 1° gennaio 2012, gli uffici AI sono competenti anche per il versamento del contributo per l’assistenza, destinato a promuovere l’autonomia delle persone invalide nella vita quotidiana. L’AI e determinati beneficiari iniziano ad essere presi progressivamente di mira dal fronte borghese. Nel 2022 la riforma Ulteriore sviluppo dell’AI consolida anche nel contesto dell’assicurazione invalidità il principio dell’attivazione, originariamente introdotto nell’assicurazione contro la disoccupazione. Un altro obiettivo è la riforma del sistema delle perizie mediche, del quale occorre in particolare migliorare la trasparenza. Le perizie svolgono un ruolo fondamentale nell’ambito della valutazione del grado d’invalidità, tanto più con il nuovo modello di calcolo con percentuali più precise, e incidono dunque indirettamente sul diritto alla rendita.
In tempi recenti vi sono state novità anche dal punto di vista tecnico: per evitare che in futuro la previdenza per la vecchiaia pubblica debba finanziare trasversalmente un’AI in deficit e garantirne la liquidità, nel 2011 viene creato un Fondo di compensazione AI, con un capitale di partenza di 5 miliardi di franchi prelevato dal Fondo AVS. Da allora l’AI è di fatto finanziariamente autonoma. Le casse di compensazione AVS continuano però ad essere competenti per la determinazione del diritto alle prestazioni, per il calcolo delle rendite e per il versamento delle prestazioni AI.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Alan Canonica (2012), Missbrauch und Reform. Dimensionen und Funktionen der Missbrauchsdebatten in der schweizerischen Invalidenversicherung aus historischer Perspektive, in: Schweizerische Zeitschrift für Soziale Arbeit 13, 2012, pagg. 24-37; Alan Canonica (2020), Beeinträchtigte Arbeitskraft. Konventionen der beruflichen Eingliederung zwischen Invalidenversicherung und Arbeitgeber (1945–2008), Zurigo; Eva Nadai, Alan Canonica, Anna Gonon, Fabienne Rotzetter, Martin Lengwiler (2019), Werten und Verwerten. Konventionen der Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen in Wirtschaft und Wohlfahrtstaat, Wiesbaden; Anna Gonon, Fabienne Rotzetter (2017), Zückerchen für Arbeitgebende. Sozialstaatliche Anreize zur beruflichen Eingliederung von Menschen mit gesundheitlichen Einschränkungen in der Schweiz, in: Soziale Passagen 9, pagg. 153-168.
HLS / DHS / DSS: Assicurazione contro l'invalidità AI.
(07/2024)